Làm rõ 'mua gom đất' để xây dựng nhà ở thương mại trong dự thảo Luật Đất đai

Vấn đề sử dụng đất để thực hiện dự án nhà ở thương mại, liên quan đến Điều 23 Luật Nhà ở năm 2014, là vấn đề nổi cộm, thu hút sự quan tâm rất lớn từ các doanh nghiệp kinh doanh bất động sản trong suốt những năm qua.

Mặc dù Luật Đầu tư, Luật Đất đai hiện hành đều có quy định cho phép và khuyến khích nhà đầu tư thỏa thuận nhận chuyển nhượng, thuê, nhận góp vốn quyền sử dụng đất để thực hiện dự án nhưng quy định này cho đến nay vẫn chưa áp dụng cho dự án nhà ở thương mại mà trong diện tích đất “gom” được không có đất ở.

Lý do nằm ở khoản 1 Điều 23 Luật Nhà ở năm 2014 (được sửa đổi bởi Luật Đầu tư năm 2020 và Luật số 03/2022/QH15 sửa đổi 9 luật) quy định về hình thức sử dụng đất để thực hiện dự án nhà ở thương mại. Nhà đầu tư phải có quyền sử dụng đất ở; hoặc đất ở và đất khác đáp ứng điều kiện chuyển mục đích sử dụng đất thực hiện dự án. Quy định này dẫn đến hàng trăm dự án nhà ở thương mại mà nhà đầu tư đã “gom đất” nhưng không thể triển khai được và rơi vào thế “tiến thoái lưỡng nan”.

Luật Nhà ở năm 2014 (được sửa đổi bởi Luật Đầu tư năm 2020 và Luật số 03/2022/QH15) dẫn đến việc áp dụng “Cơ chế dân sự” để thỏa thuận “mua gom đất” thực hiện các dự án nhà ở thương mại, khu đô thị vẫn còn ách tắc. Các doanh nghiệp đã tự thỏa thuận với người dân để nhận chuyển nhượng, thuê, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất nhưng trong số diện tích đất gom được không có đất ở thì không được chấp thuận thực hiện dự án nhà ở thương mại theo khoản 4 Điều 29 Luật Đầu tư.

Đáng chú ý là tại Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi (“Dự thảo”) đang được Bộ Tài nguyên và Môi trường (Bộ TNMT) xin ý kiến cũng quy định không cho phép nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất để thực hiện dự án đô thị, nhà ở thương mại (trong khi Điều 73 Luật Đất đai hiện hành khuyến khích việc này).

Cụ thể, theo Điều 78 Dự thảo quy định việc nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư, có 2 phương án nhưng cả hai đều không cho phép thực hiện đối với dự án đô thị, nhà ở thương mại.

Theo ý kiến của đại diện cơ quan chủ trì soạn thảo, sở dĩ Điều 78 Dự thảo không cho phép nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất để thực hiện dự án đô thị, nhà ở thương mại là bởi bám theo Nghị quyết số 18-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách đất đai (Nghị quyết 18).

Cụ thể, Nghị quyết 18 đặt ra nhiệm vụ, giải pháp: “Thực hiện việc giao đất, cho thuê đất chủ yếu thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất. Quy định cụ thể về đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất; hạn chế và quy định chặt chẽ các trường hợp giao đất, cho thuê đất không thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất...”.

Nghiên cứu Nghị quyết 18 và quy định của Luật Đất đai hiện hành, tôi cho rằng cần thiết phải giải thích, diễn đạt rõ tinh thần của Nghị quyết 18 để làm căn cứ xây dựng chế định thỏa thuận nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất để thực hiện dự án trong Luật Đất đai sửa đổi.

Luật Đất đai hiện nay quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý; Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất. Điều 17 Luật Đất đai năm 2013 quy định 3 hình thức trao quyền sử dụng đất gồm: 1. Giao đất; 2. Cho thuê đất; 3. Công nhận quyền sử dụng đất (cấp Giấy chứng nhận lần đầu).

Về mặt logic và khoa học, giao đất, cho thuê đất là việc Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất, chỉ được thực hiện khi Nhà nước đang có toàn quyền định đoạt đối với quyền sử dụng đất đó, tức là các thửa đất thuộc quyền quản lý, sử dụng của Nhà nước.

Bởi Điều 53 Luật Đất đai năm 2013 quy định rõ: “Việc Nhà nước quyết định giao đất, cho thuê đất đối với đất đang có người sử dụng cho người khác chỉ được thực hiện sau khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định thu hồi đất theo quy định của Luật này và phải thực hiện xong việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư...”. Như vậy, trường hợp khu đất đang có người quản lý, sử dụng thì Nhà nước không thể giao đất, cho thuê đất.

Hiện nay phần lớn diện tích đất đai của nước ta đã có tổ chức, cá nhân, hộ gia đình sử dụng. Để giao đất, cho thuê đất thì trước tiên Nhà nước phải thu hồi đất và thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.

Trường hợp doanh nghiệp thỏa thuận với người dân để nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực hiện các dự án (gồm dự án khu đô thị, nhà ở thương mại) theo tôi không bị hạn chế bởi yêu cầu “giao đất, cho thuê đất chủ yếu thông qua đấu giá, đấu thầu dự án có sử dụng đất” trong Nghị quyết 18. Nội dung này của Nghị quyết chỉ điều chỉnh với các thửa đất thuộc quyền quản lý, sử dụng của Nhà nước như đã nêu trên.

Cơ sở khiến tôi có nhận định này có ngay trong Nghị quyết 18, bởi Nghị quyết quy định rõ: “Tiếp tục thực hiện cơ chế tự thỏa thuận giữa người dân và doanh nghiệp trong chuyển nhượng quyền sử dụng đất để thực hiện các dự án đô thị, nhà ở thương mại”; “Đối với các dự án phát triển kinh tế - xã hội phù hợp với quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất, cần sớm xây dựng và hoàn thiện cơ chế, chính sách để tổ chức, hộ gia đình, cá nhân có quyền sử dụng đất tham gia với nhà đầu tư để thực hiện các dự án dưới hình thức chuyển nhượng, cho thuê, góp vốn bằng quyền sử dụng đất”.

Khi doanh nghiệp đã thỏa thuận nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất để thực hiện dự án, UBND cấp tỉnh sẽ ban hành quyết định cho phép chuyển mục đích sử dụng đất mà không giao đất, cho thuê đất nên không bị tác động bởi quy định giao đất, cho thuê đất chủ yếu thông qua đấu giá, đấu thầu. Doanh nghiệp được cho phép chuyển mục đích sử dụng đất phải nộp tiền sử dụng đất chênh lệch giữa giá đất theo mục đích sử dụng mới và giá đất theo mục đích sử dụng ban đầu.

Bởi vậy, tôi cho rằng Nghị quyết 18 đã vạch rõ đường hướng để triển khai cơ chế tạo lập quỹ đất thực hiện các dự án như sau:

(i) Với các khu đất thuộc quyền quản lý, sử dụng của Nhà nước và các khu đất do Nhà nước “phát triển quỹ đất” (thu hồi đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất để đấu giá; thu hồi đất vùng phụ cận công trình kết cấu hạ tầng; lấn biển bằng vốn đầu tư công...): Phải giao đất, cho thuê đất thông qua đấu giá, đấu thầu để đảm bảo cạnh tranh, công bằng, minh bạch, tăng nguồn thu cho ngân sách nhà nước.

(ii) Với các khu đất đang có người sử dụng mà Nhà nước không có kế hoạch “phát triển quỹ đất”: Cho phép doanh nghiệp thỏa thuận với người dân để nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực hiện dự án (không hạn chế các dự án khu đô thị, nhà ở thương mại).

Việc Nghị quyết 18 chỉ ra 2 phương thức để tạo lập quỹ đất thực hiện dự án như trên theo tôi là rất linh hoạt, sáng tạo bởi vừa tăng cường công cụ phát triển quỹ đất để đấu giá, đấu thầu, tăng nguồn thu cho ngân sách; vừa phát huy nguồn lực tư nhân để tạo lập quỹ đất thông qua thỏa thuận dân sự.

Việc vận dụng đồng thời cả 2 cơ chế sẽ giúp thị trường bất động sản, thị trường quyền sử dụng đất phát triển bền vững, minh bạch, lành mạnh.

Năm 1993, Nhà toán học John Nash được trao giải Nobel kinh tế về những đóng góp trong “Lý thuyết trò chơi” (Game Theory) - được John von Neuman và Oskar Morgenstern xây dựng từ những năm 1930 và được John Nash phát triển thành một công cụ kinh tế sắc bén. Vượt ra khỏi phạm vi kinh tế, “Lý thuyết trò chơi” còn được ứng dụng trong nhiều lĩnh vực khác, trong đó có xây dựng chính sách pháp luật.

Chẳng hạn cuốn “Game Theory and the Law” do D. Baird, R. Gertner, và R. Picker xuất bản năm 1994 đã gợi mở về phương thức nghiên cứu ảnh hưởng của pháp luật đối với cách xử sự của mọi người. Nghiên cứu “Lý thuyết trò chơi” có thể giúp nhà làm luật dự báo về xử sự của các chủ thể khi pháp luật thay đổi, góp phần hỗ trợ xây dựng, ban hành chính sách để đạt được mục đích đề ra.

“Lý thuyết trò chơi” nghiên cứu cách xử sự giữa hai người, mỗi người phải quyết định sẽ làm gì mà không phải hỏi người kia đang làm gì. Ví dụ, một người đi xe ô tô gặp người đi bộ qua đường thì ai nên nhường ai? Nếu không có pháp luật, mỗi người sẽ xử sự tùy theo ý thích. Nhưng do quy định về bồi thường thiệt hại do nguồn nguy hiểm cao độ gây ra, người đi xe phải tự giác nhường người đi bộ. Bởi Điều 601 Bộ luật dân sự quy định: “Chủ sở hữu, người chiếm hữu, sử dụng nguồn nguy hiểm cao độ phải bồi thường thiệt hại cả khi không có lỗi, trừ trường hợp: a) Thiệt hại xảy ra hoàn toàn do lỗi cố ý của người bị thiệt hại; b) Thiệt hại xảy ra trong trường hợp bất khả kháng hoặc tình thế cấp thiết, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác”. Cách thiết kế điều luật này khiến người điều khiển phương tiện luôn ý thức lái xe cẩn thận, tránh gây tai nạn mà phải bồi thường.

Hiệu quả, “chất lượng” của công tác xây dựng chính sách thể hiện qua việc chính sách ấy ảnh hưởng thế nào đến hành vi, ứng xử và thái độ của các chủ thể chịu tác động. Một chính sách tốt phải là một chính sách khiến người dân, doanh nghiệp chịu tác động chấp nhận tuân thủ với một thái độ tích cực. Ngược lại, một chính sách mà khi ban hành khiến đối tượng chịu tác động có xu hướng chống đối, chấp hành với thái độ tiêu cực hoặc tìm cách “lách”, “hợp thức hóa” thì không phải một chính sách tốt.

Chính sách tại Điều 23 Luật Nhà ở năm 2014 (nhà đầu tư có 100% quyền sử dụng đất ở mới được làm chủ đầu tư dự án nhà ở thương mại) vẫn còn bất cập bởi dự án phát triển nhà ở thương mại thường có quy mô hàng chục, hàng trăm héc-ta nhưng trên thực tế không tồn tại các lô đất ở có diện tích lớn đến thế.

Luật Đầu tư năm 2020 và Luật số 03/2022/QH15 đã sửa đổi để tháo gỡ phần nào vướng mắc khi cho phép thêm trường hợp nhà đầu tư có một phần đất ở và một phần đất khác cũng được chấp thuận để thực hiện dự án nhà ở thương mại.

Với cách thức xây dựng chính sách tại Điều 23 Luật Nhà ở đã được sửa đổi như hiện nay, nếu doanh nghiệp A thực hiện nhận chuyển nhượng để “gom” được 100ha đất mà không có m2 đất ở nào thì không thể triển khai dự án trên diện tích 100ha dù đã phù hợp quy hoạch.

Để “ứng phó”, doanh nghiệp A tất yếu sẽ nảy sinh ý định “mua gom” thêm một căn nhà vị trí kế cận để có một phần đất ở. Và nếu thành công, mua được căn nhà chỉ cần 30m2, thì doanh nghiệp A lại được chấp thuận làm chủ đầu tư dự án nhà ở thương mại trên diện tích 100ha+30m2. Bởi theo Luật hiện hành, nhà đầu tư chỉ cần có một tỷ lệ đất ở, có thể 0,01% hoặc thấp hơn, thì đều có thể được chấp thuận để thực hiện dự án nhà ở thương mại.

Như đã phân tích ở trên, một chính sách tốt phải khiến doanh nghiệp chịu tác động chấp nhận tuân thủ với thái độ vui vẻ, tích cực. Ngược lại, một chính sách khiến doanh nghiệp tìm cách “lách”, “biến tấu” theo kiểu mua thêm 30m2 để hợp thức hóa 100ha sẽ không phải một chính sách hiệu quả, khả thi.

Với trường hợp nêu trên, chủ thể nào thực sự hưởng lợi từ chính sách? Nhà nước không được hưởng lợi hơn bởi dự án tăng thêm 30m2 hầu như không tăng thêm tiền sử dụng đất. Doanh nghiệp A triển khai được dự án nhưng phải chấp nhận mua thêm căn nhà 30m2 với giá cao hơn giá thị trường nhằm mục đích duy nhất là hợp thức hóa (bởi khi hợp thửa thêm 30m2 sẽ khiến khu đất trở nên méo mó và không thể xây dựng công trình trên diện tích 30m2). Ngược lại, cá nhân B có căn nhà 30m2 lại bỗng dưng hưởng lợi bởi có thể đòi giá cao khi biết doanh nghiệp A phải mua với bất kỳ giá nào.

Nhìn từ “Lý thuyết trò chơi” trong xây dựng pháp luật thì chính sách “đất ở và đất khác” hiện nay chưa đáp ứng yêu cầu mà một chính sách pháp luật cần phải có là khuyến khích đối tượng chịu tác động tuân thủ một cách tích cực và những người tuân thủ với thái độ tích cực đó sẽ thụ hưởng trực tiếp giá trị mà chính sách mang lại. Ngược lại, chính sách “đất ở và đất khác” hiện nay lại khuyến khích việc “hợp thức hóa” theo công thức tương tự 100ha+30m2 nêu trên và việc “hợp thức hóa” ấy bỗng nhiên mang lại lợi ích cho một nhóm chủ thể.

Nhìn từ “Lý thuyết trò chơi” và những nguyên tắc căn bản của việc xây dựng chính sách pháp luật, tôi cho rằng chính sách “đất ở và đất khác” đối với dự án nhà ở thương mại cần phải được sửa đổi theo hướng cho phép mở rộng việc nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất với các loại đất khác để thực hiện dự án nhà ở thương mại theo đúng tinh thần Nghị quyết 18.

Tại kỳ họp Quốc hội bất thường để xem xét thông qua Luật số 03/2022/QH15 sửa đổi 9 luật, một số đại biểu Quốc hội đề nghị cân nhắc thận trọng việc bổ sung hình thức sử dụng đất không phải là đất ở để thực hiện dự án nhà ở thương mại vì cho rằng có thể dẫn đến trục lợi chính sách, làm thất thoát ngân sách nhà nước.

Tuy nhiên, Nghị quyết 18 của Trung ương mới đây đã quy định “Bỏ khung giá đất, có cơ chế, phương pháp xác định giá đất theo nguyên tắc thị trường... Có cơ chế hữu hiệu để nâng cao chất lượng công tác định giá đất, bảo đảm tính độc lập của hội đồng thẩm định giá đất...”. Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi cũng đề ra nguyên tắc định giá đất phải bảo đảm “phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường trong điều kiện bình thường”.

Đổi mới phương pháp định giá đất, xây dựng cơ sở dữ liệu giá đất thị trường để tiến tới xây dựng bảng giá đất theo vùng giá trị đất, giá thửa đất chuẩn... là nhiệm vụ trọng tâm của dự án Luật Đất đai sửa đổi. Nếu định giá đất sát giá thị trường, bảo đảm chủ đầu tư sau khi nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất để thực hiện dự án nhà ở thương mại, được chuyển mục đích sử dụng đất và nộp tiền sử dụng đất theo giá thị trường thì sẽ không còn mối lo ngại việc thất thoát, lãng phí tài sản Nhà nước./.

Nội dung: ThS. Nguyễn Văn Đỉnh - Nhà nghiên cứu Luật Đất đai

Trình bày: Văn Lâm

Chủ đề: Nghị quyết số 18 và sửa đổi Luật Đất đai năm 2013

Chủ tịch Quốc hội: Dự án Luật Đất đai sửa đổi rất hệ trọng
[ĐỌC CHẬM] Sửa đổi Luật đất đai năm 2013 và 3 yêu cầu lớn của Nghị quyết số 18
Chuyên gia CBRE Việt Nam: Nghị quyết 18 sẽ khắc phục nhiều khuyết điểm của thị trường bất động sản